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La COP26 como oportunidad para que Argentina logre posiciones consistentes con el acuerdo de París

El policy brief propone como objetivo contribuir e informar el proceso de elaboración de posiciones nacionales de Argentina hacia la COP26, en el marco de la gobernanza climática multinivel y policéntrica imprescindible para lograr las metas a largo plazo del Acuerdo de París. Esto involucra alcanzar la descarbonización a mediados de siglo, incrementar la capacidad de adaptación, reducir la vulnerabilidad y promover un desarrollo resiliente al clima, mediante la protección de la producción de alimentos y el aseguramiento de ciclos financieros adecuados a dichas trayectorias de descarbonización y resiliencia.

Las emergencias climática y sanitaria nos confrontan con fenómenos multicausales y multidimensionales que requieren soluciones novedosas y transformaciones decisivas que emerjan de todos los actores de la sociedad. Las acciones que quizás, anteriormente, hubieran sido acordes a las amenazas resultantes de los efectos adversos del cambio climático resultan hoy insuficientes, en la medida en que la brecha de ambición es cada vez más significativa. Dicha brecha resulta de la diferencia entre las acciones climáticas de los actores, sumado a lo que se disponen a hacer (pledge) como progresión de sus esfuerzos, y lo que debería llevarse adelante conforme a las metas a largo plazo del Acuerdo de París y las proyecciones aportadas por la ciencia climática. Cabe mencionar que tal brecha está compuesta por diversos aspectos, incluso la brecha de emisiones, lo que pone en evidencia que nos dirigimos a un incremento de la temperatura por encima de 3 °C hacia fin de siglo, por fuera del límite establecido en el Acuerdo de París (PNUD, 2020). A su vez, la escasa ambición en alcanzar la mitigación exacerba la brecha de adaptación, en la medida en que, a mayor temperatura, se incrementan las amenazas y riesgos, especialmente en las comunidades más vulnerables que han tenido menor incidencia en la génesis del fenómeno. Al mismo tiempo, dichas comunidades son las que encuentran mayores dificultades para acceder a las tecnologías y al financiamiento necesario para enfrentar los impactos del cambio climático, por lo cual, las brechas de adaptación, tecnología y financiamiento están signadas por la pobreza y la desigualdad como dilemas estructurales del sur global.


Los programas para la recuperación de la pandemia tampoco han estado a la altura del desafío que supone la transición hacia lograr la descarbonización para el 2050. Incluso, las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) presentadas en 2020, las LTS y los recientes comunicados realizados en la Cumbre de Líderes de abril no son consistentes con trayectorias para limitar el incremento de temperatura a 1,5 °C y alcanzar un desarrollo resiliente al clima.


En este contexto, tendrá lugar la 26ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP26) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), este año, bajo la Presidencia del Reino Unido. La combinación de presencialidad y virtualidad con la que se desarrollará la COP26 supone un desafío adicional para la arquitectura climática internacional en el marco de la pandemia de COVID-19 y en una negociación históricamente caracterizada por la desconfianza mutua, a lo que se le suma la urgencia. Lograr que las delegaciones de los países en desarrollo desplieguen una participación efectiva, habida cuenta de las dificultades estructurales de conectividad y del número reducido de personas negociadoras que deben cubrir múltiples agendas al mismo tiempo, es vital para que el proceso negociador garantice su carácter inclusivo (SEI, 2021).


Argentina ha presentado su Segunda NDC en diciembre de 2020, más ambiciosa que la primera NDC (25,7 %), y el presidente Alberto Fernández comunicó en la Cumbre de Líderes de abril un incremento sobre la base de tal ambición (27,7 %). Al mismo tiempo, el país prepara su LTS, buscando complementariedades con los ciclos domésticos de políticas que aún no lograron estabilizarse tras la sanción y reglamentación de la Ley 27520, que establece los Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global. Por todo lo anterior, este policy brief explora estos contenidos desde un abordaje particular de las políticas públicas, como la política exterior, con base en la tradición de la política exterior Argentina y su anclaje en el multilateralismo como país en desarrollo perteneciente al sur global. Asimismo, el documento se vale de un enfoque revisionista: se aleja de la política centrada exclusivamente en el papel del Estado y busca realizar propuestas desde la multiplicidad de actores que componen la Alianza para la Acción Climática Argentina (AACA) y el papel que los actores no estatales y subnacionales pueden cumplir en la implementación e los compromisos internacionales.


La AACA, a través de sus cuatro pilares de trabajo —una voz común, trabajo analítico y articulación con las NDC, catalización del apoyo público, y nodo colaborativo y escalamiento— busca generar consensos y construir acuerdos entre diferentes actores, así como motivar su involucramiento. Por otro lado, al ser parte de una iniciativa internacional que busca generar un trabajo colaborativo y formar alianzas estratégicas, puede realizar un aporte significativo a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos por las Naciones Unidas y generar mecanismos que fortalezcan la implementación de las NDC.


I) Una política exterior climática desde la gobernanza multinivel y policéntrica

La política exterior, como política pública, se caracteriza por la permanente vinculación entre los planos nacional e internacional de la realidad, así como por su diálogo con otras políticas. Al mismo tiempo, otro aspecto clave de esta y otras políticas públicas es el papel del Estado Nación como articulador de voces y representante de la voluntad popular, especialmente en un sistema representativo de gobierno como el argentino. Sin embargo, esto no significa que la política exterior se base en el pensamiento o percepción de un gobierno. Comprendemos a la política exterior como una proyección de cómo una sociedad, con sus múltiples actores, se percibe y se define a sí misma y hacia el exterior, en una elaboración identitaria en movimiento. Dicha proyección evidencia valores y refuerza la cultura nacional (Hill, 2003; Bueno, 2010).


El multilateralismo es uno de esos valores culturales que Argentina ha proyectado a través de su política exterior desde sus inicios como Estado y más allá de sus gobiernos. De este modo, resulta lógico que el país recurra a los procesos multilaterales, como los de Naciones Unidas, para dar respuesta a los grandes dilemas colectivos, el cambio climático, entre ellos.


Argentina ha estado siempre involucrada con el proceso en la CMNUCC, aunque con distintas intensidades, producto de la inestabilidad del cambio climático como tema de la agenda política. Junto con la estabilización del cambio climático en la agenda política, otros desafíos y oportunidades radican en fortalecer la correspondencia entre las posiciones nacionales en las negociaciones y su trascendencia en el plano nacional. Un modo de conectar ambos planos radica en identificar aspectos significativos de dichas posiciones. El principismo ha sido un valor tradicional de las posiciones climáticas nacionales, especialmente a través del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, junto con la equidad y, en menor medida, la transición justa. Los principios localizan a Argentina como país en desarrollo del sur global pero, al mismo tiempo, deben reforzar la acción desde la perspectiva de la justicia climática y no justificar su ralentización.


Otra oportunidad, en el contexto del multilateralismo climático actual, radica en fortalecer los espacios nacionales de encuentro y cooperación de múltiples actores, que son esenciales para llevar adelante la mitigación y la adaptación en la escala y el ritmo necesarios. Argentina cuenta con el marco institucional para hacerlo, a través de las distintas instancias del Gabinete Nacional del Cambio Climático instituidas mediante la Ley 27520, incluidas las Mesas Ampliadas, pero aún falta la puesta en funcionamiento del Consejo Asesor. También cabe notar la relevancia de mejorar el intercambio entre la ciencia y la política, e integrar a la comunidad científica argentina, así como a sus hallazgos, en las distintas instancias de elaboración e implementación de la política climática. Con lo cual, para alcanzar posiciones internacionales consistentes, es clave mejorar las instancias de participación nacional que no solo permiten elaborar documentos internacionales como las NDC y la LTS, sino también llevar adelante la planificación, la implementación y el monitoreo de la política climática, incluso el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático y los planes de respuesta provinciales.


En consecuencia, una de las ideas fuerza de este policy brief radica en poner en valor el aporte de los actores de la sociedad que están directamente involucrados en la transición hacia la descarbonización, justa y sin cuyo aporte el cumplimiento del propósito del Acuerdo de París sería impensable. La relevancia de un abordaje multiactoral para responder al desafío de acción colectiva, que representa el cambio climático, encuentra respaldo en el enfoque de la gobernanza policéntrica. El policentrismo alude a la existencia de múltiples centros de toma de decisiones, independientes unos de otros, y en diferentes niveles de gobierno y formas de organización sectorial (Ostrom, 2010).


Este enfoque se ve complementado por la gobernanza multinivel, ya que favorece el reconocimiento de funciones diferenciados en los planos supra y subnacional e incluye a actores estatales y no estatales, tanto como a sus interacciones (Betsill, Bulkeley, 2006). De este modo, la gobernanza incluye múltiples procesos e instituciones que atraviesan las escalas, así como redes de actores que no necesariamente ingresan de manera fácil en la distinción entre actor estatal y no estatal.

La gobernanza climática policéntrica y multinivel reconoce la superposición de múltiples esferas de poder y autoridad. No se trata de pensar los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas climáticas como procesos burocráticos jerárquicos, sino de dar cuenta de instancias más complejas multinivel y multiactorales que, en el contexto de urgencia, favorecen la implementación, ambición y progresión de los esfuerzos.
II) Ambición y progresión de los esfuerzos

El Acuerdo de París establece una dinámica cíclica de ambición y progresión de los esfuerzos de las partes y de la comunidad internacional, con manifestaciones en todos los elementos del documento, que incluyen mitigación, adaptación y medios de implementación, especialmente —pero no solo— a través de las NDC, a la luz de las responsabilidades diferenciadas, las respectivas capacidades y las circunstancias nacionales.


Todas las metas del acuerdo son, al mismo tiempo, nacionales, colectivas y multinivel. De este modo, nos encontramos ante un acuerdo que ofrece una arquitectura de abajo hacia arriba y que, por ende, requiere un enfoque de ambición y progresión desde la diversidad de actores de la sociedad. Esto es clave para garantizar hojas de ruta para la descarbonización hacia el 2050 con amplia legitimidad social, a través de las Estrategias a Largo Plazo.


El cumplimiento de los ciclos de ambición y progresión depende, en gran medida, de la acción de todos los actores. En reconocimiento, en 2015, los gobiernos de Perú y Francia, asociados con la CMNUCC y la Secretaría General de Naciones Unidas, se unieron para trabajar en movilizar acciones e iniciativas de todos los sectores de la sociedad. De esta manera, la Agenda de Acción de Lima-París logró más de 10 000 compromisos individuales y fue declarada el cuarto pilar de la estrategia de negociaciones que llevó al Acuerdo de París, ya que se considera que las acciones de los actores subnacionales y no estatales son claves para lograr un resultado exitoso (Bulkeley et. al., 2018). A partir de la COP22, se institucionalizó dicho eje de trabajo, a través de la Alianza de Marrakech por la Acción Climática Global (Marrakesh Partnership) y, más recientemente, a través de las campañas Race to Zero y Race to Resilience, donde los actores subnacionales y no estatales, como la AACA, pueden anunciar sus nuevos compromisos y difundir el progreso de sus acciones a través de múltiples canales, incluso el Portal de Acción Climática de la CMNUCC.