Estado y democracia ambiental: su rol para proteger al ambiente
El Derecho Ambiental presenta dificultades en el logro de sus objetivos y metas, ya que a pesar del gran desarrollo normativo, en varios aspectos está aún pendiente su implementación y cumplimiento.
La protección del ambiente requiere el compromiso de todos los sectores, principalmente de quienes planifican e implementan políticas públicas, resaltándose también el rol fundamental de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de políticas y en el proceso de toma de decisiones.
La actual falencia del Derecho Ambiental para lograr el cumplimiento de sus objetivos y metas se manifiesta ante la carencia de una sólida política ambiental, cobrando importancia el fortalecimiento de la democracia ambiental, para fomentar y facilitar la participación ciudadana en todos los ámbitos posibles.
La consagración de la protección del ambiente que comenzó en la década del setenta a nivel internacional, goza de jerarquía constitucional en el ordenamiento jurídico argentino desde 1994, con la incorporación del artículo 41 de la Constitución Nacional.
A la par del derecho a gozar de un ambiente sano, se regula el deber de preservarlo. Este deber de índole jurídica es exigible respecto de todos los habitantes y especialmente de las autoridades públicas, en todos sus niveles y jerarquías de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Además, el mencionado artículo 41 otorga a la Nación la atribución de dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias la facultad de dictar normas complementarias. De esta forma, lo regulado en la ley nacional constituye un piso mínimo e inderogable que las provincias deben respetar y pueden complementar a través de una mayor protección ambiental.
Desde el año 2002, el Poder Legislativo ha llevado adelante este mandato constitucional, habiéndose sancionado hasta el momento doce leyes de presupuestos mínimos entre las cuales se destaca la Ley 25.675, conocida como Ley General del Ambiente (LGA), que establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
Las otras leyes de presupuestos mínimos ambientales refieren a la Gestión Integral de los Residuos Industriales y de las Actividades de Servicio, la Gestión y Eliminación de PCBs, la Gestión Ambiental de Aguas, el Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, el Control de Actividades de Quema de Pastizales, la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, el Sistema Federal de Manejo del Fuego, la Gestión de los envases vacíos de fitosanitarios, y la Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global.
Asimismo, el plexo normativo ambiental se compone de normativa internacional en función de los compromisos asumidos por nuestro país y de normas jurídicas ambientales nacionales, provinciales y municipales como leyes, decretos, resoluciones y ordenanzas, así como la regulación que el Código Civil y Comercial de la Nación incorporó en su articulado.
El mencionado sistema normativo ambiental argentino constituye un avance positivo pero insuficiente para concretar la protección ambiental.
Por un lado, existen aún vacíos normativos en materia de presupuestos mínimos sobre diversos temas como la conservación del suelo, la calidad del aire, la protección de la biodiversidad y de los humedales, entre otros, destacándose por otro lado gran cantidad de propuestas legislativas que pierden estado parlamentario por falta de tratamiento. Esta pasividad legislativa permite vislumbrar la carencia de una política ambiental.
Otra debilidad significativa del sistema normativo ambiental está dada por la morosidad del Poder Ejecutivo en producir la reglamentación de algunas leyes, entorpeciendo o tornando ilusoria su aplicación efectiva, obstaculizando su implementación y dando origen a situaciones de incertidumbre que afectan una gestión ambiental adecuada.
No obstante el accionar del Estado no se agota en la sanción de leyes o su reglamentación, se presenta un nuevo obstáculo para la correcta implementación de la política ambiental ante la resistencia y oposición por razones económicas o políticas así como la pasividad de las autoridades administrativas al ejercer su deber de control.
La descripta debilidad de la institucionalidad ambiental se ve reflejada en los crecientes conflictos ambientales que demandan la intervención judicial para garantizar el respeto de las garantías constitucionales. Estos conflictos generalmente son problemas complejos, que ponen en tensión y enfrentan a derechos individuales con el derecho de incidencia colectiva a un ambiente sano. En este contexto, el Poder Judicial constituye un pilar fundamental para la protección del ambiente, la reducción de la conflictividad y la prevención de nuevas tensiones relacionadas con asuntos ambientales. Para ello se requiere de operadores judiciales especializados, siendo fundamental la capacitación y formación jurídica en la materia y con enfoque interdisciplinario, destacándose asimismo el gran potencial que presentan los organismos judiciales específicos en materia ambiental para afrontar este tipo de conflictos. Por otro lado, cabe resaltar que pese al avance jurisprudencial ambiental tanto a nivel nacional como provincial, lograr el efectivo cumplimiento de las resoluciones judiciales constituye otro gran desafío a resolver.
Ante la mencionada situación de déficit de implementación del Derecho Ambiental, cobra vital importancia el fortalecimiento de la democracia ambiental y el desarrollo de los derechos de acceso.
En junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro, conocida como Cumbre de Río o Cumbre de la Tierra, se aprobó la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Entre sus principios rectores, el Principio 10 es concebido como un principio democrático de estímulo para la contemplación de los llamados derechos de acceso, incluyendo el acceso a la información ambiental, a la participación en la toma de decisiones y a la justicia ambiental. El valor de este principio radica en la novedad de presentar estos derechos de forma conjunta e interrelacionada, reconociendo su funcionamiento sistemático a través del acceso adecuado a la información ambiental, para propiciar la participación ciudadana en la toma de decisiones y asegurar las vías judiciales y administrativas necesarias para garantizar el ejercicio de estos derechos en caso de ser vulnerados.
A nivel regional, los derechos de acceso son regidos por el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú. Fue aprobado el 4 de marzo de 2018 en Escazú, Costa Rica, ratificado por Argentina en 2020 mediante la Ley 27.566 y en vigor desde el 22 de abril de 2021.
El objetivo principal del acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva por los gobiernos de la región, de los derechos de acceso a la información ambiental, la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia ambiental, así como la protección de los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales.
Entre los diferentes derechos de acceso, la participación ciudadana se presenta como gestora y promotora del nuevo proceso donde la información y la educación ambiental constituyen el factor primordial para el logro de dicho resultado.
El acceso a la información ambiental es fundamental para tomar conocimiento de diferentes temáticas en las que el ambiente se puede encontrar comprometido y así poder luego llevar adelante las acciones correspondientes. Este acceso a la información ambiental favorecería el cumplimiento de las normas y evitaría consecuencias irreversibles. Lamentablemente el ejercicio del derecho de acceso a la información pública ambiental, presenta trabas, ya que si bien el trámite determinado por la ley es muy sencillo, son escasos los pedidos en los que la información se entrega y, en caso de serlo, la información brindada es muy escueta o entregada fuera del término legal.
La educación ambiental es un instrumento clave para el ejercicio ciudadano del derecho a un ambiente sano, constituyendo una herramienta muy efectiva por medio de la cual se busca transmitir valores, comportamientos y actitudes acordes con un ambiente equilibrado.
A nivel nacional resulta de gran contribución para la implementación y desarrollo de la educación ambiental como política pública el dictado de la Ley 27.592 en 2020, conocida como Ley Yolanda. La normativa tiene como objetivo garantizar la formación integral en materia ambiental, con perspectiva de desarrollo sostenible y cambio climático para las personas que se desempeñan en la función pública. Asimismo, es de gran aporte la Ley 27.621 sobre la Implementación de la Educación Ambiental Integral, sancionada en 2021, que expresamente reconoce el derecho a la educación ambiental integral como una política pública nacional. Contempla su desarrollo en el ámbito formal (sistema educativo tradicional de escuelas y universidades), no formal (organizaciones de la sociedad civil) e informal (medios de comunicación).
El compromiso nacional manifestado en estas normas respecto a la educación ambiental tanto del sector público como privado, configura un avance positivo para generar la toma de conciencia y de acción en materia ambiental y revertir el mencionado déficit de aplicación del ordenamiento jurídico ambiental.
A su vez, el compromiso de cumplimiento progresivo de las disposiciones del Acuerdo de Escazú, constituye un desafío de relevancia para lograr el fortalecimiento de la democracia ambiental, permitiendo consolidar y potenciar los derechos de la ciudadanía para la construcción de un modelo de gobernanza, que posibilite garantizar la efectividad del Derecho Ambiental.
