La calidad de la democracia en la Región Andina
El tema de la calidad de la democracia adquiere cada vez mayor relevancia para evaluar la eficacia y efectividad de las instituciones y la gobernabilidad democráticas en América Latina y, en consecuencia para entender su incidencia en la estabilidad de la democracia misma.  Esto se debe, entre otras razones, a las crecientes evidencias sobre las limitaciones de las democracias liberales en general, y en la región en particular, para trascender la igualdad -formal o real- en lo jurídico y en lo político y para garantizar las condiciones que hagan posible la equidad social tanto en términos de distribución del ingreso, de acceso a servicios sociales como a la posibilidad de participar con plenos derechos en la vida pública. Como señala Francis Fukuyama , la inequidad social afecta tanto el crecimiento económico como la calidad de la política democrática.  Por eso, tanto por razones estructurales como políticas, combatir la inequidad y fortalecer la agenda social, constituyen retos ineludibles para la región.  En cuanto a las primeras, las estructurales, “el desarrollo de instituciones políticas democráticas formales, junto con el crecimiento económico de largo plazo (…) han traído muchos cambios positivos en América Latina (…).”  Y con relación a las segundas, el autor afirma que los políticos populistas tienen amplio apoyo popular precisamente porque son vistos como mandatarios que promueven políticas encaminadas  a ayudar a los más pobres. 

La democracia no se agota en las formas
A pesar de avances en varios de los indicadores de desarrollo económico en Latinoamérica, persisten preocupantes niveles de pobreza, inequidad y grandes brechas en la distribución del ingreso, los cuales muy seguramente se verán negativamente afectados por la actual crisis económica mundial. Como lo señala la CEPAL “en 2009 esta desaceleración tendrá efectos sobre la dinámica de la pobreza que posiblemente prolonguen el comportamiento menos favorable que ha comenzado en 2008 en comparación con el período 2003-2007, en que se registró un descenso significativo en la región.  Si bien, según las proyecciones más recientes, la incidencia relativa de la pobreza en 2008 habría seguido bajando, aunque a un ritmo menor que en años anteriores, lo cierto es que habría crecido levemente el número absoluto de pobres extremos o indigentes.  Esto se debe principalmente a que, ya a mediados de 2008, fundamentalmente por el alza del precio de los alimentos, aunque también del petróleo, la indigencia habría aumentado 0,43 puntos porcentuales.(…) Aunque los precios internos de alimentos y combustibles han dejado de subir, cabe prever un comportamiento aún menos favorable de la situación de pobreza el año próximo, debido al menor crecimiento que experimentaría la región a causa de la crisis financiera internacional actual” (p. 6).

Adicionalmente, el estudio señala que “cabría esperar que el empleo agregado se estanque o incluso disminuya durante 2009 y que las remuneraciones reales se mantengan, en promedio, sin variaciones, o disminuyan en alguna medida”.  Y en cuanto a la distribución de este deterioro del ingreso de los hogares, tampoco son optimistas las previsiones.  Se afirma que este se concentraría en los trabajadores por cuenta propia y los asalariados precarios, razón por la cual “es probable que la pobreza y la indigencia crezcan, lo cual, si bien en una magnitud leve, extendería el comportamiento negativo que ya se habría iniciado en 2008” (p.7). 

No en vano, Carlos Slim, uno de los hombres más ricos del mundo, afirmó la semana pasada en un foro convocado por el Congreso mexicano lo siguiente: “El comercio internacional se va a caer. Se va a caer el empleo, va a haber mucho desempleo. Se van a quebrar muchas empresas; van a cerrar los comercios; va a haber locales cerrados por todos lados. Va a haber inmuebles vacíos y es una situación que va a ser delicada” (http://www.semana.com/noticias-confidenciales/apocaliptico/121026.aspx).

De otra parte, como se señaló en el Documento Marco “Situación de la democracia en América Latina: recuperar la política”, presentado en la reunión de la Red Latinoamericana y del Caribe del Movimiento Mundial para la Democracia, en Ciudad de Panamá en septiembre de 2007,  “a este panorama social se suman las violaciones a los derechos humanos, políticos y económicos en varios países; la presencia de actores armados –algunos de ellos sustentados en actividades ilegales y delincuenciales como el narcotráfico y el paramilitarismo- y su penetración en diversas esferas de poder públicas y privadas; y altos niveles de corrupción, para mencionar solo algunos.  Todo lo anterior se enmarca en un debilitamiento de la institucionalidad, producto de su incapacidad de responder a las demandas de amplios sectores sociales y políticos; del advenimiento de gobiernos populistas basados en liderazgos personalistas e incluso mesiánicos, que desde diferentes espectros ideológicos, y por vías en muchas ocasiones democráticas, han llegado al poder con el apoyo de estos sectores; y de un discurso “antipolítica” y “antipartidos”, promovido desde diferentes ámbitos, que no ha hecho sino debilitar aún más la ya frágil institucionalidad”.

El proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) ha venido construyendo una serie de criterios para evaluar los alcances de la calidad de la democracia en 23 países de América Latina, el Caribe, Canadá y los Estados Unidos.  Estos criterios son: la adhesión ciudadana a la afirmación Churchiliana de democracia, en el sentido de que está es la mejor forma de gobierno; el respaldo a la participación activa de los ciudadanos en organizaciones comunitarias, en protestas pacíficas y en campañas políticas; la tolerancia ciudadana y la legitimidad de las instituciones.  A continuación presentaré algunos datos relevantes sobre los países de la región Andina extraídos del último informe, publicado hace apenas un par de semanas .

Veamos algunos de ellos: con relación a la primera dimensión, es decir hasta dónde los ciudadanos consideran que la democracia es mejor que otras formas de gobierno, en un rango que va entre el 87.2% (Canadá) y el 59.9% (Honduras), los colombianos, en promedio, apenas alcanzan un grado medio de adhesión a ese principio en comparación con otros países (73.0%), siendo superados solo por los venezolanos (83.8%).  Le siguen de cerca los bolivianos (71.8%),  y bastante más abajo los ecuatorianos (66.6%) y los Peruanos (65.5%) (p.52).  

En cuanto al apoyo al derecho a la participación, los porcentajes también son relativamente altos, fluctuando entre un 70% en Venezuela y un 61.1% en Bolivia.  En lugares intermedios se encuentran Colombia (67.8%), Perú (65.8%) y Ecuador (62.2%), teniendo en cuenta que las posiciones extremas las ocupan Paraguay (82.3%) y Honduras (58%) (p.53). 

Las cifras tienden a disminuir y se vuelven más preocupantes cuando del apoyo al derecho de inclusión (derechos de las minorías y de la oposición) se trata.  Por ejemplo, al medir la tolerancia política, en Venezuela esta se sitúa en el 54.2%, en Colombia en el 49%, en Perú en el 48.5%, en Ecuador en el 47.3% y en Bolivia en el último lugar con el 43%, siendo Canadá el país con el mayor nivel tolerancia (73.3%) (p.55).

Permítanme detenerme brevemente en este tema, ilustrativo en mi opinión de un  fenómeno muy preocupante, que no solo afecta la calidad de la democracia en la región, sino que a la vez es un reflejo de otras manifestaciones de su deterioro. Por ejemplo, el estudio concluye que la legitimidad de las instituciones políticas es menor al 50% en todos los países que abarca el estudio.  Por ejemplo, en Colombia es del 49%, en Bolivia del 44.7%, en Venezuela del 42.6%, en Perú del 35.6% y en Ecuador del 31%, en un rango que va de 50.7% en México y un 29.3% en Paraguay (p.57).  Estas cifras disminuyen aun más cuando los investigadores controlaron por el grado de confianza y popularidad del gobierno nacional, que como sabemos son bastante altos en todos los casos.

Al mirar en más detalle el tema de la legitimidad política en la Región Andina, se observan diferencias interesantes entre los cinco países.  Mientras que Ecuador (36.3%), Perú y Bolivia muestran niveles relativamente bajos de apoyo al sistema y de tolerancia (lo que los autores llaman democracia en riesgo), seguidos por Venezuela, en esta categoría Colombia se ubica en un lugar aceptable.  De otra parte, entre los países que muestran altos niveles de tolerancia política y bajos niveles de legitimidad (democracia inestable), Venezuela ocupa el primer lugar (27.9%), seguida por Perú, Ecuador, Bolivia y finalmente Colombia (12.8%).  Finalmente, Colombia es el país más cercano al modelo de estabilidad autoritaria (38.4%), es decir que otorga altos niveles de legitimidad al sistema político pero expresa muy bajos niveles de tolerancia, seguido de cerca por Bolivia, y luego por Ecuador, Venezuela y Perú (20.4%)(p.196-199).

Otro de los indicadores que suele analizarse para evaluar la calidad de la democracia es la confianza en las instituciones.  Mientras que entre los países andinos Colombia muestra el mayor nivel de confianza en el Presidente (70.3%) y Perú el menor (33.9%), en lugares intermedios encontramos a Ecuador (56.6%), Bolivia (54.8%) y Venezuela (51.8%). En cuanto a la confianza en el Congreso, el primer lugar también lo ocupa Colombia (51.6%) seguida por Bolivia, Venezuela, Perú y ecuador (21.8%) (p. 202-203).

La confianza en los partidos políticos con respecto a otras instituciones políticas es relativamente baja, sobre todo en Ecuador, Perú y Bolivia (22.6%, 27.9% y 28.7%, respectivamente), aunque un poco mayor en Venezuela (37.2%) y en Colombia (40.8%). Algo similar ocurre con el tribunal electoral, y mejora un poco en el caso de las elecciones, donde la mayor confianza se da en Venezuela (57.6%) y la menor en Perú (44.4%).  No obstante, los niveles de confianza han aumentado durante el cuatrienio estudiado (p.254-256).  Estos datos se explican por la crisis por la que atraviesan los mecanismos e instituciones propias de la democracia representativa, a saber las elecciones, los partidos políticos y los órganos de elección popular de la región.

…Pero las instituciones importan
Uno de los temas más preocupantes de las democracias en América Latina tiene que ver con el quiebre de las instituciones propias de la democracia liberal.  Fenómenos como la concentración de poder en el Presidente, la inestabilidad institucional del sistema (cierre o amenaza de cierre del Congreso, de disolución de las Altas Cortes), el cambio de la constitución sobre la marcha para favorecer al mandatario en ejercicio y las actitudes y actuaciones contrarias a los derechos de las minorías y las amenazas a los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, son algunas de las manifestaciones más evidentes de este quiebre que afecta en mayor o menor medida a los países andinos.

Veamos algunas cifras. Al indagar sobre la justificación ciudadana a un eventual cierre del Congreso, las cifras son alarmantes.  El 64.3% de los ecuatorianos, el 39.7% de los peruanos, el 29.2% de los bolivianos, el 29.1% de los colombianos y el 20.3% de los venezolanos cree que puede haber una buena razón para que el presidente cierre el Congreso.  De la misma manera, la tolerancia frente a una eventual disolución de la Corte Constitucional o de la Corte Suprema es muy alta: entre el 50.1%, el 34.7% y el 25.5% en Ecuador, Perú y Bolivia, respectivamente, y el 22.6% y el 20.1% en Colombia y Venezuela (p. 209-211).  Concomitantemente, la proporción de ciudadanos que piensa que el presidente debe gobernar sin el Congreso o ignorar sus decisiones o las de las Cortes es significativamente alta (p.215-216).

Estas actitudes se acompañan de posturas muy proclives a que el presidente gobierne “con el pueblo”, lo cual es consecuente con los estilos de gobierno populistas, personalistas e incluso mesiánicos de nuestros presidentes y con la adhesión a la “voluntad popular” como un destino infalible. De esta manera, cerca del 73% de los bolivianos y de los ecuatorianos, el 69% de los venezolanos, y alrededor del 68% de los colombianos y los peruanos piensa que el presidente siempre debe seguir la voluntad del pueblo (p. 215.218). 

Esto explica la constante apelación por parte de los gobernantes a mecanismos de democracia directa como los referendos y los plebiscitos.  También explica por qué “los ciudadanos de estos países mayoritariamente consideran que el pueblo debe gobernar directamente ignorando los conductos regulares de intermediación y representación políticas”. Como lo señalara el editorial del diario El Tiempo de Colombia el pasado 17 de febrero, “los peligros de la democracia a punta de preguntas a los votantes han sido ampliamente estudiados.  Lo que está visto es que los gobernantes aprovechan el aparato oficial bajo su control para perpetuarse en el poder, mientras los partidos pierden su papel programático y colectivo.  Así, el mandatario del caso termina más preocupado por sus niveles de popularidad que por administrar, y los espacios de diálogo con los opositores se sustituyen por llamados permanentes a “consultar al pueblo”,  La “tiranía de las mayorías” queda de este modo a la vuelta de la esquina”.

Esto se alimenta de un estilo mediante el cual algunos presidentes “reparten dinero en sus audiencias públicas televisadas.  Hacen asistencialismo para mantener a sus seguidores, pero los hacen dependientes y empobrecen a la población.  Invocan a diestra y siniestra a Dios para ponerse en sintonía con los votantes creyentes.  Borran la distinción entre información y propaganda.  Diseñan estrategias para tomarse las cortes, las juntas directivas de los bancos centrales, las comisiones de televisión.  Saben que la Constitución que cuenta es la Constitución real, la de los poderes económicos de facto, que les asegura mantenerse en el poder, no la Constitución Política que consagra libertades básicas y derechos para todos, fundamento de la estabilidad social entre personas y grupos diversos”

Lo anterior se acompaña de muy altos niveles de intolerancia y de polarización política, que con frecuencia se expresa en actos de violencia y de descalificación contra la oposición y contra quienes disienten de la voluntad popular. Esto, ligado a los altos niveles de popularidad de los presidentes andinos, explica que casi el 50% de los colombianos y de los ecuatorianos, del 44% de los bolivianos, del 41.6% de los peruanos y del 29.6% de los venezolanos tiendan a apoyar la idea de que el presidente limite el ejercicio de la oposición (p.221) y que aún más ciudadanos de todos estos países estén en contra de la expresión de las ideas minoritarias, por considerar que estas son una amenaza para el país (p.222-223).

Como ya se indició, estas actitudes van en detrimento de principios fundamentales de la democracia liberal, sobre todo cuando son alentados desde círculos gubernamentales. Como escribió el columnista  Álvaro Forero de El Espectador hace algunos meses para describir el caso colombiano, “El Presidente logró alinear tan finamente su discurso político con los anhelos y valores de los colombianos, que estos consideran que sus intereses personales están atados al éxito de Uribe, y por ende perciben los cuestionamientos al Gobierno como un desafío a sus propios valores”.  En otras palabras, si lo que digan o hagan los jueces, los magistrados o los congresistas, algún alcalde o gobernador, es contrario a lo que piensa el Primer Mandatario, corren el riesgo de ser descalificados por considerarlos enemigos personales.  Y lo que llama la atención, es que con frecuencia las críticas y posturas de la oposición solo son registradas por los medios de comunicación cuando generan una reacción exaltada del Presidente, como si la noticia fuera esto último, y no el contenido de lo que se dice. Cualquier parecido con la realidad de nuestros vecinos, no es pura coincidencia.

Pero las amenazas al equilibrio de poderes no se derivan únicamente de los efectos de la reelección presidencial, inmediata o mediata.  También se originan en otros factores relacionados con el estilo de gobierno de los presidentes  y, como ya se mencionó, con su manera de concebir y relacionarse con la oposición, y con su gran popularidad.   En cuanto al estilo de gobierno, el ejemplo más evidente son los Consejos Comunitarios de Gobierno en Colombia, los programas Aló Presidente en Venezuela, o la Cadena Sabatina en Ecuador.., “en los que el Primer Mandatario no solamente ordena gastos y la ejecución de obras, desde la construcción de un puente hasta el otorgamiento de de un subsidio a una anciana, sino la detención de personas y la destitución de funcionarios, muchas veces haciendo caso omiso de los procedimientos formales existentes y de las jerarquías establecidas para estos efectos, pero además entrometiéndose en la órbita de otras instancias del Estado.   Estas son prácticas que si bien son populares porque dan la impresión de eficiencia y de cercanía con el ciudadano, desdibujan la separación, autonomía e independencia entre los poderes públicos. 

Lo que ha dado en llamarse la política espectáculo, amparada en la emociones, no les permite a los ciudadanos discernir con objetividad el alcance de las políticas públicas ni los responsables de su ejecución.  El Ejecutivo, o para ser más precisos el Presidente, es quien, ante los ojos de la mayoría, gobierna realmente.  En este contexto, los ciudadanos pierden el sentido de la importancia de la separación y el equilibrio de poderes, de la necesidad de los contrapesos y la fiscalización, y seguramente no pueden dimensionar lo que significa para un sistema democrático un gobierno personalista y mesiánico, con partidos débiles y un Congreso con una legitimidad cuestionada”

La democracia es mucho más que mayorías.  Implica contrapesos, de manera que los poderes reales no recaigan en una sola persona o en sus seguidores.  E implica también la existencia de instituciones fuertes y responsables políticamente.

El papel del estado y la economía
Como se mencionó al comienzo de esta presentación, otro de los retos a la estabilidad democrática tiene que ver con el desempeño económico de los gobiernos y con la capacidad de las instituciones de responder a las necesidades básicas de amplios sectores de la población y de resolver los problemas de pobreza e inequidad.  En este sentido, es relevante señalar que según los datos que arroja el estudio de LAPOP, el 72.4% de los peruanos considera que el mayor problema es la economía (porcentaje que llama la atención a la luz de las cifras de crecimiento económico en este país), seguidos por los ecuatorianos (62.7%), los bolivianos (53.5%), los colombianos (22.5%) y los venezolanos (13.3%).  A nivel general, entre 2004 y 2007,  el porcentaje de ciudadanos de los 23 países que considera que la economía es el principal problema ha disminuido del 33.5% al 22.5%.(p. 168-169)  No obstante, al evaluar el la percepción de los ciudadanos sobre desempeño económico de los gobiernos (evaluado en términos del combate al la pobreza y el desempleo), esta es relativamente desfavorable. Fluctúa entre el 51.9% en Bolivia y el 29.5% en Perú, pasando por el 48.7% en Colombia, el 43.4% en ecuador y el 40.6% en Venezuela.  Comparativamente, la percepción del desempeño económico del gobierno en todos los países estudiados en el período 2004-2008 ha pasado del 55.6% al 48.7% (p.170-171).  Asi mismo, todos los países califican negativamente su situación económica. En la región andina, los menos satisfechos son los colombianos, seguidos muy de cerca por los venezolanos, los bolivianos, los ecuatorianos y los peruanos (p. 173).

Con relación a este tema, resulta muy interesante observar cómo todos los indicadores utilizados para indagar sobre las creencias de los ciudadanos sobre el grado de intervención que debe tener el Estado en la economía muestran que estos tienden a mirarla con buenos ojos.  No obstante, las cifras arrojan resultados  paradójicos.  Por ejemplo, mientras que el 64.4% de los colombianos piensa que el Estado debe ser el dueño de las principales empresas, solo el 37.3% de los venezolanos piensa así (p.179).  Algo similar ocurre al mirar el apoyo al papel del Estado como responsable del bienestar general el primer lugar lo vuelve a ocupar Colombia (80.2%) y el último, Venezuela (69.3).  Este patrón se mantiene con relación a la responsabilidad estatal en la reducción de la desigualdad (83.7% vs. 54.1% respectivamente) (p. 180-182).

El papel de la sociedad civil: relaciones entre democracia representativa y democracia participativa
El tema de la calidad y de la legitimidad de la democracia tiene estrecha relación con el papel que desempeña la sociedad civil, así como con las condiciones y garantías que esta tiene para organizarse, acceder a la información y ejercer sus actividades.  Como seguramente veremos a lo largo de este evento, en los países de la Región Andina, las organizaciones de la sociedad civil enfrentan diferentes amenazas y riesgos, que van desde la abierta persecución a sus dirigentes y activistas, hasta el ejercicio de presiones más sutiles y de estigmatización, que acaban por limitar el alcance de sus actuaciones.

Adicionalmente, las relaciones entre las organizaciones sociales y políticas no han estado exentas de dificultades, conflictos y ambigüedades.  Las razones son diversas: van desde la estigmatización de las OSC’s y su utilización con fines políticos o partidistas, hasta la creencia, en mi concepto equivocada, de que la democracia representativa y la democracia participativa son esferas separadas e irreconciliables de la política,  y no campos de acción que se complementan, convergiendo en la esfera de lo público. 

Además, como se indicó en el Documento Marco ya mencionado, se relaciona con la crisis de credibilidad y de representatividad de los partidos políticos y de los órganos de representación; con sus estructuras con frecuencia poco democráticas;  con la precariedad de los mecanismos de rendición de cuentas de los gobernantes y la apropiación de bienes públicos por y para intereses particulares, entre otros.  Esto ha contribuido a que con frecuencia los ciudadanos y sus organizaciones, en el proceso de formular y tramitar sus demandas ante el Estado, busquen mecanismos y formas de participación alternativos y pretendan reemplazar a las instituciones e instancias establecidas para estos propósitos. 

A manera de conclusión
Para terminar, quisiera reiterar mi convicci ón sobre la necesidad de concebir la gobernabilidad para el cambio como gobernabilidad democrática.  En la actual coyuntura por la que atraviesan los países de la Región Andina es imperativo trabajar en la búsqueda y promoción de consensos y acuerdos programáticos sobre proyectos de Nación y superar la política personalista, la política espectáculo y la política de las confrontaciones.  Es decir, contribuir a la construcción y fortalecimiento de alternativas de poder donde quepan diferentes visiones de sociedad, sin vulnerar el respeto por las minorías y la aceptación del disenso como inherente a la política, y propender por el fortalecimiento de las instituciones y el equilibrio de poderes.
Es claro que en todos nuestros países el (re)fortalecimiento y recuperación institucional son una condición necesaria para que haya más democracia, y sobre todo, una mejor democracia. Para esto se deben fortalecer los partidos políticos y los órganos y mecanismos de representación.  Solo así podrá haber partidos que trasciendan la coyuntura y la vigencia transitoria de sus fundadores.   Pero además, se requieren reformas constitucionales y legales para blindar al sistema político de su captura o cooptación por parte de actores armados ilegales y para garantizar el pleno ejercicio del derecho a elegir y ser elegido. 

Finalmente, es indispensable el fortalecimiento institucional, tanto en su dimensión organizativa como de su legitimidad.  Como dijo Barak Obama en su discurso inaugural, “lo que nos preguntamos hoy no es si nuestro gobierno es muy grande o muy chico, sino si funciona.  Si ayuda a familias a conseguir trabajos con un salario decente, salud que puedan costear y una jubilación digna (…) Aquellos de nosotros que manejan dineros públicos rendirán cuentas, para gastar con sabiduría, rfeformar malos hábitos y hacer negocios a la luz del día, porque solo entonces podremos restaurar la vital confianza entre el pueblo y su gobierno” (EE, 21 de febrero de 2008, p.4)